Tres Caminos para Fortalecer Instituciones en el Perú*

Tres Caminos para Fortalecer Instituciones en el Perú*

  • Por: Pablo A. Quintanilla **
  • Fuente: La República

Ciertamente la debilidad de las instituciones pone muchos temas importantes para la vida cotidiana en juego: el ordenamiento urbano, la regulación del transporte público, el cobro de impuestos, la eficiencia de los gobiernos locales, son todas tareas que implican su rol y funcionamiento. Surgen entonces preguntas que exigen respuesta: ¿De qué manera son débiles nuestras instituciones? ¿Cómo podemos fortalecerlas? Son estas preguntas las que me motivan a hacer un comentario sociológico dedicado a describir el propósito y la naturaleza de las instituciones, así como a explorar sus debilidades en el Perú y los retos que debemos enfrentar si queremos fortalecerlas. La política, como actividad y campo humanos, tiene dos objetivos esenciales: promover el orden y el bienestar de la comunidad. Las instituciones son parte fundamental de la infraestructura política de una sociedad para perseguir ambos objetivos. A pesar de que, en estricto, podemos definirlas como prácticas y reglas estables que organizan algún aspecto de la vida y las relaciones sociales, como la familia o la propiedad privada,  en la discusión política peruana el término se refiere principalmente a organizaciones estatales que deben cumplir con algún rol específico en el marco de la ley.

Hablar de instituciones equivale en gran medida a hablar del Estado, pues son esas estructuras quienes establecen reglas que organizan el sistema político, regulan actividades económicas, garantizan derechos ciudadanos, y proveen servicios públicos. Así, en nuestra discusión las instituciones son muchas y diversas: el Congreso, los partidos políticos, la Contraloría, el Jurado Nacional de Elecciones, las universidades, el poder judicial, la Defensoría del Pueblo, los ministerios, las FF.AA., las entidades reguladoras, la policía o los gobiernos regionales y municipalidades. Todas ellas son instituciones altamente relevantes para regular, organizar, y estabilizar las dimensiones privada y pública de la vida de la comunidad.

Las Tres Debilidades/Los Tres Caminos

La debilidad de las instituciones peruanas tiene varias dimensiones, cada una de las cuales requiere distintos tipos de reforma. Si bien las debilidades son todas manifestaciones de mal funcionamiento, no es lo mismo notar que las comisarias carecen de acceso a bases de datos o de mobiliario adecuado, y que los gobiernos regionales contraten personal basándose en gran medida en favoritismos personales y políticos. Propongo que fortalecer las debilidades institucionales implica hacer tres tipos básicos de cambios, a los que me referiré como “caminos”; cada camino de mejora corresponde a cada tipo de debilidad. Primero, el camino de la legalidad y la transparencia. Este consiste en promover que su funcionamiento sea transparente, regular y acorde a ley. Segundo, el camino del acuerdo político, que consiste en promover consensos amplios sobre cuáles son las prácticas, funciones y atribuciones adecuadas para que las distintas instituciones orienten su labor al bienestar colectivo.  Tercero, el camino organizativo y administrativo, que consiste en mejorar las condiciones y recursos materiales, humanos, y organizativos (sueldos adecuados, sistemas de contratación meritocráticos, presupuesto suficiente) a fin de que las instituciones puedan cumplir adecuadamente con sus funciones. Primero describiré de forma específica cada una de estas dimensiones de debilidad, y luego exploraré los retos más significativos que enfrentan sus respectivos caminos de mejora.

Un buen funcionamiento institucional requiere de legalidad y transparencia. Las instituciones deben cumplir con sus funciones y utilizar sus atribuciones para regular las actividades y relaciones sociales en observancia de la ley y las reglas existentes. Esta observancia de la ley es fundamental. La razón de ser de las instituciones es regularizar y estabilizar la vida colectiva en el marco de la ley, pues de otra forma estas relaciones serian caóticas, impredecibles, desequilibradas, y arbitrarias, lo cual generaría problemas a todas las personas y a la vida en comunidad. En esencia, las instituciones son reglas y parámetros para solucionar el desorden y el particularismo tanto en la vida social como política. Es por ello que uno de los principios constitutivos de la ley es que sea impersonal y permanente, es decir, que limite la arbitrariedad y la discontinuidad del poder.

Una primera debilidad de las instituciones peruanas ocurre en este primer sentido, pues comúnmente funcionan de manera arbitraria, otorgando preferencias a ciertas personas, admitiendo excepciones para los amigos, los poderosos y las mafias, y finalmente haciendo desiguales a las personas y grupos ante la aplicación de la ley y el funcionamiento de la institución. ¿Quién duda que las diferencias de clase, raza, género, amistad o incluso de apellido tiendan a motivar tratos diferenciados en las comisarías, en el poder judicial, en el ejército, o al interior de los partidos políticos? ¿Alguien confía en que las contrataciones de personal o las licitaciones en las municipalidades y gobiernos regionales son decididamente transparentes y libres de favoritismos personales y políticos? ¿Acaso no es evidente que entre poderes del Estado existen dinámicas basadas en reglas y poderes informales, así como en acuerdos tácitos? ¿O que la propia “lucha contra la corrupción” suele ser selectiva y dirigida? Es frecuente que algunos personajes políticos y sus partidos evadan inadecuadamente graves acusaciones y denuncias, y que incumplan impunemente reglas tan básicas como presentar sus gastos de campaña u hojas de vida verídicas. Lo mismo ocurre con las diversas mafias y redes ilegales, que suelen salirse con la suya frente a las regulaciones y controles, mientras que a los trabajadores y empresarios formales se les impone todo el peso de la ley. Así, nuestras instituciones adolecen de esta primera debilidad porque aplican la ley de forma particularista e interrumpida, y no de forma impersonal y general.

Pedro Cateriano dialoga con la líder de la oposición Keiko Fujimori

Pedro Cateriano dialoga con la líder de la oposición Keiko Fujimori

¿Quién duda que las diferencias de clase, raza, género, amistad o incluso de apellido tiendan a motivar tratos diferenciados en las comisarías, en el poder judicial, en el ejército, o al interior de los partidos políticos? ¿Alguien confía en que las contrataciones de personal o las licitaciones en las municipalidades y gobiernos regionales son decididamente transparentes y libres de favoritismos personales y políticos? ¿Acaso no es evidente que entre poderes del Estado existen dinámicas basadas en reglas y poderes informales, así como en acuerdos tácitos? ¿O que la propia “lucha contra la corrupción” suele ser selectiva y dirigida?
 

Este fenómeno de mal cumplimiento de la ley es prevalente en nuestras distintas instituciones, y la consecuencia para la sociedad  es que el país cuenta con una ¡institucionalidad particularizada! ¡Pronto inventaremos el círculo cuadrado!  Es decir, en un sentido sociológico podríamos decir que nuestro orden es el desorden, que nuestra generalidad consiste precisamente en que reina la particularidad. En suma, nuestras instituciones son débiles al punto que lo sistemático en el Perú es que el cumplimiento de la ley siempre puede obviarse, la institución siempre puede callar, y la aplicación de las reglas siempre puede ser particularizada. La regla para todos es que las instituciones y la ley harán excepciones para algunos. A casi 200 años de lograr la independencia, el ideal republicano de ser ciudadanos iguales ante la ley y no miembros de tal o cual grupo, privilegiado  o no ante la ley y el Estado, nos sigue siendo esquivo en la práctica.

 La segunda debilidad, relacionada a la ausencia de acuerdos políticos, implica que las funciones, orientación, y normatividad de las instituciones no son  suficientemente reconocidas y aceptadas por los distintos actores sociales y políticos. Al igual que la ley debe ser impersonal y permanente, la vida democrática exige además que la ley sea legítima y consensuada. Esta legitimidad y consenso surgen, en esencia, de la evaluación favorable que tengan las personas sobre las leyes y sus consecuencias para la vida colectiva, logrando así que los ciudadanos consientan el contenido de la ley y se adhieran en la práctica a sus mandatos y limitaciones. De no lograrse ese acuerdo o de ser débil la ley pierde mucho, pues la ausencia de legitimidad incentiva la resistencia y la desobediencia a sus contenidos.

Lamentablemente en el Perú estas orientaciones institucionales y su normatividad específica no surgen del acuerdo entre actores políticos plurales o del debate público y participativo, sino que suelen basarse en inercias organizacionales, y en la mera asimetría de poder e influencia de los diversos actores sobre el Estado. Y son también las asimetrías de poder político quienes motivan la presencia de reglas y acuerdos informales que alteran las relaciones formalmente prescritas entre instituciones políticas. El rechazo de algunos actores sociales a las “tecnocracias”, por ejemplo, suele deberse a que en cierto sentido éstas traen consigo una orientación institucional “de contrabando”, descartando de plano la negociación política y disfrazando decisiones políticas bajo un manto de tecnicidad neutral. La consecuencia suele ser la conflictividad en torno a temas concretos y el rechazo a las  instituciones a cargo. Asimismo, es en este sentido que nuestra agencia impositiva—SUNAT—es una  institución débil; sus reglas y exigencias resultan inaplicables ante una sociedad que en gran medida las rechaza. La altísima evasión tributaria e informalidad en nuestra economía son prueba contundente de ello. Para fortalecer el estado de derecho, el cumplimiento de la ley, es necesario por lo tanto concebir la ley no únicamente como un mandato estatal apoyado en la fuerza, sino también como un producto humano que requiere del consenso político, del consentimiento de las personas, y por lo tanto de una formulación estratégica y democrática.

La tercera debilidad, de tipo organizativa y administrativa, consiste en la ausencia de recursos económicos, humanos, y organizacionales suficientes para que las instituciones cumplan con eficiencia sus objetivos y funciones. Sabemos que algunas instituciones funcionan bien y no tienen problemas graves de este de tipo, es el caso del Ministerio de Vivienda, RENIEC o INDECOPI. Pero sabemos también que existen instituciones con graves falencias en infraestructura y organización, como es el caso del Ministerio del Interior, de Trabajo, de Agricultura, o de la Mujer entre otros. Contamos con gobiernos regionales y municipalidades que simplemente no gozan de suficiente capacidad administrativa como para ejecutar eficientemente su presupuesto, al igual que con universidades públicas que no logran producir nuevos conocimientos a pesar de los millones de soles recibidos; estas debilidades institucionales generan problemas sociales y económicos de graves consecuencias. Como bien señala Eduardo Dargent (2012), entender estas variaciones en eficiencia institucional, e identificar los factores y dinámicas que las explican, es una de las tareas centrales de nuestros científicos sociales. Lo importante es asegurar que todas las instituciones tengan suficientes recursos materiales y capacidades administrativas.

Los Tres Caminos y sus Retos

Son estos entonces los tres tipos de debilidades institucionales básicas, y a cada una le corresponde un camino de reforma que enfrenta retos distintos aunque, como argumentaré posteriormente, finalmente íntimamente relacionados. El camino de la legalidad y la transparencia exige tomar medidas decisivas y valientes, reforzando los organismos y mecanismos de denuncia, fiscalización, y control de la corrupción y de toda forma de ilegalidad al interior de las instituciones. Asimismo, es necesario concientizar a los ciudadanos del imperativo del Estado de brindar a todos un trato igual y transparente. Una mejor legalidad requiere también prestar atención a retos estructurales. Las reformas formales logran poco o nada cuando los problemas estructurales que originan los problemas se mantienen intactos. Por ejemplo, dada la proliferación de movimientos políticos regionales y locales, y la manera clientelista y poco transparente en que manejan el financiamiento de sus campañas políticas, es claro que una vez en el Estado utilizarán recursos públicos, puestos, licitaciones, y cuanta oportunidad exista, para pagar favores políticos a sus financistas y grupos de apoyo. Estos son problemas comunes tanto en los pequeños municipios como en la Municipalidad de Lima o en el gobierno regional del Callao. Es necesario entonces hacer ajustes y cambios a distintos niveles si se quiere tomar el camino hacia una mayor transparencia y legalidad institucional.

El segundo camino, del acuerdo político, también enfrenta retos mayores. La gran dificultad para la institucionalización entendida desde este ángulo es que los distintos actores sociales no comparten una visión de lo que sería una orientación adecuada de las leyes y reglas institucionales, o sobre cómo materializar un funcionamiento orientado al bienestar de la comunidad. Quizá sea por ello que ni los actores de derecha ni los de izquierda parecen estar muy entusiasmados con la noción de fortalecimiento institucional. Mientras para unos el fortalecimiento del Ministerio del Ambiente debería implicar que tenga mayor presupuesto, capacidad fiscalizadora, y poder de regulación y sanción, para otros tal fortalecimiento consistiría más bien en que cuente con más técnicos y especialistas, que sus trámites sean más simples y ágiles, y en general que el ministerio tenga una orientación favorable a las industrias extractivas. Conflictos de visión similares pueden ocurrir en torno a cualquier institución, sea el Ministerio de Trabajo, del Interior, o los gobiernos regionales. Lo central sobre este segundo camino es reconocer que institucionalizar también implica debatir y llegar a consensos políticos suficientes sobre la orientación de las funciones de la institución. Y es que las instituciones no son políticamente neutrales, ni son fines en sí mismos o administración pura. Uno no puede concebir la “institucionalización” en el vacío, sino en un contexto pleno de posiciones e ideas políticas.

El Congreso de la República es la institución más cuestionada

El Congreso de la República es la institución más cuestionada

El segundo camino, del acuerdo político, también enfrenta retos mayores. La gran dificultad para la institucionalización entendida desde este ángulo es que los distintos actores sociales no comparten una visión de lo que sería una orientación adecuada de las leyes y reglas institucionales, o sobre cómo materializar un funcionamiento orientado al bienestar de la comunidad. Quizá sea por ello que ni los actores de derecha ni los de izquierda parecen estar muy entusiasmados con la noción de fortalecimiento institucional.

Es por eso que la precariedad organizativa y gran asimetría del poder político en el país constituyen el mayor reto estructural para avanzar por este camino. Son necesarios los partidos políticos organizados, que representen los intereses de distintos grupos sociales, y que puedan negociar entre ellos con una visión de mediano y largo plazo. Esos bloques políticos no sólo ganan fuerza para negociar normas u orientaciones concretas, también saben ser pacientes, desarrollan estrategias, y son capaces de presionar o de ceder cuando sea necesario. Es así que tomar este camino exige construir una infraestructura de representación política más diversa, organizada, y sobre todo más democrática: tarea difícil, mas no imposible. Valiosos estudios como los recientemente publicados por Mauricio Zavaleta (2014) y Rodrigo Barrenechea (2014), nos ofrecen diagnósticos precisos sobre las problemáticas dinámicas organizativas y políticas sub-nacionales; ese tipo de conocimientos son el primer paso para debatir y elaborar soluciones ante estas dificultades. Logras mayores y mejores acuerdos políticos constituye quizá el mayor reto para la institucionalidad en el país.

 Finalmente, el tercer camino, administrativo y organizacional, exige que la elaboración de presupuestos incluya decididamente mejoras graduales en cuanto a inversiones en infraestructura, así como en capacidades administrativas y de gestión. También requiere que el Estado fortalezca el servicio público y los sistemas administrativos de forma general y no aislada. Los estudios sobre las burocracias peruanas hechos por el Banco Mundial y por Servir indican que existe una gran dispersión y variación en cuanto a tipos de contrato, estabilidad, niveles de pago y beneficios para los trabajadores estatales peruanos. Esto significa que el Estado cuenta con burocracias bien pagadas y eficientes, aunque sólo en algunos sectores, sólo para algunas funciones. Por eso la reforma del servicio civil es un paso crucial hacia una red coherente de instituciones mejor administradas y mejor financiadas, es un cambio urgente y necesario si queremos lograr mayor institucionalidad en el largo plazo. Asimismo, es necesario equilibrar mejor las inversiones en los ministerios; se invierten sumas importantes en los de inclusión, educación y salud, pero no en los de trabajo, interior, o de la mujer. Esos mejores equilibrios implican tomar en serio planes sectoriales de largo plazo y no limitar la inversión a aumentos salariales esporádicos, compras efectistas, o programas de corto plazo. En ese sentido, elaborar documentos como el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (2013-2018) es un paso positivo.

 Interdependencia de los Tres Caminos

 Si bien son analíticamente distinguibles, los cambios que sugiere cada uno de los tres caminos son interdependientes y están íntimamente ligados entre sí. Las mejoras organizacionales y administrativas pueden contribuir a incrementar la transparencia y legalidad de las funciones al interior de las distintas instituciones. Y las mejoras en cuanto a orientación, funciones, y legalidad facilitan el apoyo público y político hacia las mejoras presupuestales y administrativas. Pasar por alto la vinculación necesaria entre los tres tipos de cambio es un error. Por ejemplo, fortalecer instituciones preocupándose primordialmente por dotarlas de más personal y presupuesto es una solución temporal, incompleta, e inefectiva a largo plazo. De nada sirve dotar a las instituciones de más presupuesto si, como el caso de los gobiernos regionales demuestra, ese dinero suele ser pésimamente utilizado en términos de ineficiencia administrativa y de corrupción descarada. El presupuesto como única solución tampoco logra revertir el rechazo y desobediencia a la ley mal planteada. Basta con recordar la gran cantidad de situaciones en las que tal o cual institución enfrentan la resistencia tenaz de los ciudadanos movilizados en las calles ante sus intentos de imponer la ley por la fuerza. De allí una de las frases clásicas de nuestro Perú contemporáneo: “no hay garantías” (para aplicar la ley, se entiende). No basta entonces con facilitar el poder administrativo o coercitivo del Estado y la ley, sino sobre todo de promover la legitimidad de su autoridad mejorando el funcionamiento institucional en las tres dimensiones.

 Finalmente, el objetivo fundamental consiste en fortalecer a todas las instituciones y no solamente a algunas de ellas. De poco serviría contar con mejores ministerios, si instituciones cruciales para la vida democrática como la Contraloría, el Tribunal Constitucional, la Fiscalía de la Nación o la Defensoría del Pueblo son avasalladas impunemente por el poder ejecutivo u algún otro actor. Lo democráticamente deseable es construir un verdadero “orden institucional”, en donde distintas partes el Estado cumplan efectivamente con su rol de controlarse y limitarse unas a otras con transparencia, independencia, y en nombre de su misión democrática y atribuciones legales.

Conclusión

A manera de conclusión haré dos observaciones finales. La primera es que la debilidad de las instituciones no es algo reciente. El Perú es un país en donde nunca se construyó un orden institucional sólido. No existe una época de oro del orden institucionalizado; se trata de un problema histórico. El país cuenta hoy con más instituciones que nunca, más oficinas, más presupuesto, más burócratas, más leyes, más administración pública, pero esto simplemente implica que tenemos un Estado más racionalizado, no que por ello vivamos en un orden social más razonable. Dicho esto, lo positivo es que hoy tenemos instituciones democráticas, y la tarea consiste en mejorar su diseño y funcionamiento.  La segunda observación es que, en los últimos años, este “orden de desorden” ha ido consolidándose, favoreciendo a una serie de actores formales e informales a lo largo del territorio que aprendieron a beneficiarse de estas debilidades institucionales. Esto va desde el Congreso y los partidos políticos, empresarios mercantilistas, pasando por las múltiples mafias en los gobiernos regionales y municipalidades, hasta los barones del oro, la madera, y la coca ilegales. Y es que el problema de fondo no es solamente que las instituciones tengan estas debilidades, sino que  demasiados grupos han aprendido a aprovecharlas hasta convertirlas en parte integral de su fortaleza particular. Existen relaciones de poder, dinámicas políticas, y prácticas informales consolidadas alrededor de estas debilidades. Así, fortalecer el cumplimiento de la ley y el ordenamiento institucional peruano será una ardua tarea si se tiene en cuenta que la resistencia a tales cambios muchas veces será interna;  en el Perú uno nunca sabe cuándo está pisándole la cola al dragón.

Existe alrededor de cada institución una constelación propia de actores, intereses, fuerzas, cada caso es distinto y requiere de atención especial para poder reformarse. La tarea actual consiste en reconocer estas falencias, identificarlas precisamente, asumirlas plenamente, y movilizar esfuerzos sociales y políticos buscando construir mejores instituciones con una visión democrática de largo plazo. Esto último es ciertamente posible. Si bien algunos dudan que el poder democrático sea lo suficientemente poderoso, sigue siendo cierto que la democracia permite  rechazar condiciones problemáticas y lograr cambios políticos. En el Perú, desde hace algunos años viene construyéndose un renovado interés y reflexión en torno al orden institucional, y va resurgiendo un saludable vigor en la participación de las clases medias, de los jóvenes y la sociedad civil en la vida política del país. Todas estas son señales positivas, y es que la libertad política no consiste en vivir aislado o permanecer indiferente, sino en participar plenamente de la construcción del tipo de orden social que inevitablemente nos será propio.

 Bibliografía

Barrenechea, Rodrigo. (2014).  Becas, Bases, y Votos: Alianza para el Progreso y la política subnacional en el Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

Dargent, Eduardo. (2012).  El Estado en el Perú. Una Agenda de Investigación. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú.

Vergara, Alberto. (2013). Ciudadanos sin República: ¿Cómo sobrevivir en la jungla política peruana? Lima: Planeta.

Zavaleta, Mauricio. (2014). Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la política electoral. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

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*Agradezco a Diego Salazar y al Instituto de Estudios Políticos Andinos por ofrecerme este espacio de difusión. También a José Manuel Mejía, por sus valiosos comentarios a una versión preliminar del texto.

** Pablo Quintanilla es Ph.D. (c) McGill University, Canadá. Actualmente es miembro del Consejo Consultivo del Instituto de Estudios Políticos Andinos.